Zur Beschwerde berechtigte Umweltorganisationen haben die Möglichkeit, die Rechtmässigkeit von bestimmten Bauprojekten gerichtlich überprüfen zu lassen. Dieses sogenannte Verbandsbeschwerderecht ist seit jeher Gegenstand von politischen Kontroversen. Mit der neuesten geplanten Gesetzesänderung sollen Verbände künftig gegen kleinere Wohnbauprojekte nicht mehr Beschwerde führen dürfen.
Grundsätzlich ist das schweizerische Rechtssystem darauf ausgerichtet, dass das Individuum seine eigenen, privaten Interessen schützen kann. Das (ideelle) Verbandsbeschwerderecht bietet diesbezüglich eine Ausnahme. Es ermöglicht Behörden und ideellen Organisationen in bestimmten im Gesetz festgehaltenen Fällen ein Rechtsmittel zu ergreifen, um öffentliche Interessen wahrzunehmen. So können beispielsweise Natur- und Heimatschutzorganisationen das öffentliche Interesse der Erhaltung der Natur sicherstellen.
Erstmals eingeführt wurde das (ideelle) Verbandsbeschwerderecht mit dem Inkrafttreten des Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG) im Jahr 1966. Damit sollte den Natur- und Heimatschutzorganisationen, welche sich dannzumal bereits seit Jahrzehnten um den Natur- und Heimatschutz gekümmert hatten, die Möglichkeit zur Beschwerde eingeräumt werden. Im Jahr 1983 fand das Verbandsbeschwerderecht auch Eingang ins Umweltschutzgesetz (USG). Im Verlauf der weiteren Jahre wurde das Verbandsbeschwerderecht sodann auch in weiteren Bundesgesetzen verankert, z.B. im Fuss- und Wanderweggesetz (1985) oder im Gentechnikgesetz (2003).
Umfang des Verbandsbeschwerderechts
Gemäss Art. 12 NHG bzw. Art. 55 USG können Organisationen, welche sich gesamtschweizerisch seit mindestens zehn Jahren für den Natur- bzw. Umweltschutz, den Heimatschutz, die Denkmalpflege oder verwandte Ziele einsetzen und nur ideelle Zwecke verfolgen, eine Verbandsbeschwerde einreichen. In einer Verordnung des Bundesrats (Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990) sind die zur Beschwerde berechtigten Organisationen aufgeführt. Darunter fallen beispielsweise der Schweizerische Heimatschutz (SHS), Pro Natura, WWF Schweiz und der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS).
Mittels Verbandsbeschwerde sind jedoch nicht sämtliche behördlichen Anordnungen im Regelungsbereich der entsprechenden Erlasse anfechtbar. So kann eine Verbandsbeschwerde gemäss Art. 12 NHG nur gegen solche Verfügungen erhoben werden, die in Erfüllung einer Bundesaufgabe ergangen sind (was mitunter zu schwierigen Abgrenzungsproblemen führen kann). Gegenstände von Verbandsbeschwerden nach dem NHG sind unter anderem der Schutz des Waldes und der Gewässer (z.B. im Zusammenhang mit Kraftwerken und Gewässerbauten) und der Schutz von Landschaften und Biotopen (unter anderem im Zusammenhang mit dem Bau von Strassen, Eisenbahnanlagen und Seilbahnen) sowie im Allgemeinen in Bezug auf Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone.
Demgegenüber besteht das Verbandsbeschwerderecht gemäss Art. 55 USG nur im Zusammenhang mit Verfügungen über Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) erforderlich ist. Der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstellt sind diejenigen Anlagen, welche Umweltbereiche erheblich belasten können, sodass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann. Der Bundesrat bezeichnet in der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) diejenigen Anlagetypen, die der Umweltverträglichkeitsprüfung unterstehen. Zudem kann er Schwellenwerte festlegen, ab denen die Prüfung durchzuführen ist (vgl. Art. 10a USG). Dies ist z.B. bei Speicher- und Laufkraftwerken sowie Pumpspeicherwerken mit einer installierten Leistung von mehr als
3 MW der Fall.
Die beschwerdeberechtigten Organisationen können nach der Rechtsprechung sämtliche Rügen erheben, die im Interesse des Natur- und Heimatschutzes bzw. des Umweltschutzes liegen. Hingegen bildet das Verbandsbeschwerderecht keine Grundlage, um sich für andere Interessen (z.B. rationelle Energienutzung und nachhaltige Energieversorgung) oder (im Sinne eines zweckwidrigen Einsatzes des Verbandsbeschwerderechts) gar gegen Interessen des Natur- und Heimatschutzes bzw. Umweltschutzes einzusetzen.
Politische Kontroversen um das Verbandsbeschwerderecht
Das Verbandsbeschwerderecht führt seit jeher zu politischen Diskussionen. Bereits die Einführung des Verbandsbeschwerderechts im Umweltschutzgesetz im Jahr 1983 war umstritten. In den letzten zwanzig Jahren gab es immer wieder Initiativen zur Beschränkung des Verbandsbeschwerderechts. So zum Beispiel im Jahr 2008, als das Verbandsbeschwerderecht in Umwelt- und Raumplanungsangelegenheiten gegen Projekte eingeschränkt werden sollte, welche auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene bereits durch Volks- und Parlamentsabstimmungen gutgeheissen worden sind. Die Initianten beabsichtigten, mit dieser Initiative die sogenannte „Verhinderungspolitik“, wie sie beispielsweise im Zusammenhang mit dem Neubau des Hardturmstadions propagiert wurde, zu verunmöglichen. Die Initiative wurde vom Volk jedoch deutlich abgelehnt.
Doch jüngst flammte die Kontroverse um das Verbandsbeschwerderecht wieder auf. Der Grund dafür ist die parlamentarische Initiative „Kein David gegen Goliath beim Verbandsbeschwerderecht“. Diese Initiative beabsichtigt eine Änderung des NHG, wonach (gegen Wohnbauten gerichtete) Verbandsbeschwerden neu nur noch dann möglich sein sollen, wenn das Bauprojekt über eine Geschossfläche von mehr als 400 m2 verfügt und in einer Bauzone liegt. Beim Bau eines „typischen“ Einfamilienhauses soll also den Verbänden der Beschwerdeweg künftig nicht mehr offenstehen. Anders als das USG, wo das Beschwerderecht – wie erwähnt – nur bei Grossprojekten gilt, die eine Umweltverträglichkeitsprüfung erfordern, kennt das NHG aktuell keine Einschränkung. Die Vorlage will nunmehr eine Angleichung der beiden Gesetze. Dabei soll die Vorlage den ungleichen „Machtverhältnissen“ zwischen privaten Einfamilien-Bauherren und nationalen Verbänden entgegenwirken.
Die Umwelt- und Denkmalschutzorganisationen (wie z.B. Greenpeace, Pro Natura, Heimatschutz und SAC) lehnen die Vorlage ab. Sie begründen die Ablehnung insbesondere damit, dass die Gesetzesänderung eine Verletzung rechtstaatlicher Grundsätze mit sich bringe und zu einer Schwächung bei der Umsetzung des Natur- und Heimatschutzes führe. Die Befürworter des Verbandsbeschwerderechts sehen sich durch Statistiken des Bundes bestärkt, wonach Beschwerden, welche gestützt auf das Verbandsbeschwerderecht ergriffen werden, eine sehr hohe Erfolgsquote verzeichnen, womit auch gleichzeitig belegt sei, dass bereits gegenwärtig nur mass- und sinnvoll vom Verbandsbeschwerderecht Gebrauch gemacht werde.
Vorgesehene Änderungen im Natur- und Heimatschutzgesetz
Ob bzw. inwieweit die seit Jahren vorgesehene Einschränkung des Verbandsbeschwerderechts Eingang in die Gesetzgebung findet, steht noch nicht im Detail fest. Der von der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrats (UREK-N) ausgearbeitete Gesetzesentwurf ist vom Nationalrat im April 2024 gutgeheissen worden. Auch der Ständerat hat sich an seiner Sitzung vom 9. September 2024 für die Einschränkung des Verbandsbeschwerderechts ausgesprochen und die Vorlage des Nationalrats angenommen. Doch will der Ständerat die Ausnahmesituationen, in denen Verbandsbeschwerden auch gegen kleinere Bauprojekte möglich bleiben sollen, restriktiver regeln als der Nationalrat. Insbesondere soll nach Ansicht des Ständerats das Verbandsbeschwerderecht nur zugelassen werden, wenn innerhalb eines Gebiets von schützenswerten Ortsbildern von nationaler Bedeutung gebaut wird. Das Geschäft liegt derzeit wieder beim Nationalrat zur Beratung.
Text: Regula Fellner & Eva-Maria Brücker
Regula Fellner, Fachanwältin SAV Bau- und Immobilienrecht, und Eva-Maria Brücker, Rechtsanwältin, sind beide als Senior Associates bei PMP Rechtsanwälte AG beratend und prozessierend tätig. Daneben referieren und berichten sie im Blog bauimmorecht.ch regelmässig über aktuelle Themen aus dem Bau- und Immobilienrecht.
